Дилеммы формирования и реализации общей политики безопасности и обороны европейского союза

Интересы интеграции стран Евросоюза и формирования этой организации как одного центров мировой политики предполагают проведение общей политики безопасности и обороны.При этом ситуация, складывающаяся в настоящее время в сфере европейской безопасности, отличается сложностью и неоднозначностью. Внутри Евросоюза в связи с формированием и реализацией общей политики безопасности и обороны (ОПБО) возникли существенные противоречия и обозначились различные подходы. Безусловно, их необходимо принимать во внимание при оценке военно-политического потенциала ЕС и перспектив развития ОПБО. Интересы же обеспечения национальной безопасности Российской Федерации требуют компетентного подхода к выстраиванию отношений с Европой и институтами коллективной безопасности на континенте.

Региональные приоритеты европейской опбо

Анализ показывает, что в настоящее время Европейский союз в процессе разработки и реализации ОПБО исходит из необходимости приоритетного сотрудничества с пятью макрорегионами [7, 124-125].

  • Европейский регион. Европейский союз настаивает на продолжении реформ на Западных Балканах, в Турции и в восточноевропейских странах и готов им содействовать посредством политики интеграции и ассоциации. ЕС стремится развивать сотрудничество с Турцией по вопросам, представляющим обоюдный интерес; укреплять стабильность государственных институтов в Восточной Европе, развивать сотрудничество с Российской Федерацией.
  • Северная Африка и Ближний Восток. Руководство Евросоюз асчитает необходимым реагировать на любые вызовы своему Югу, совершенствуя при этом инструментарий реагирования. При этом необходимое внимание уделяется гуманитарным кризисам, выявлению причин их возникновения и воздействию на них.
  • Африка. ЕС заявляет о способности оказать помощь Африке в раскрытии ее потенциала. Одновременно разрабатывается ряд мер в области миграционной политики, укрепляются связи с ООН, Африканским союзом и другими партнерами для обеспечения безопасности на континенте. предпринимаются и меры экономического характера.
  • Атлантический регион. ЕС видит необходимость в укреплении связей с НАТО, в заключении торгового и инвестиционного партнерства (ТТИП).Немаловажным представляется усиление сотрудничества с Латинской Америкой и Карибским регионом.
  • Азия. ЕС намерен поддерживать сотрудничество с Азией, в том числе посредством выработки общих приемлемых подходов к урегулированию конфликтов.

Стратегии, механизмы и институты европейской опбо

В последние годы проявились четыре типа взаимодействия стран-членов ЕС в сфере ОПБО [7; 8]:

Односторонние действия. Отдельные страны реализуют свое право действовать вне рамок ОПБО и без координации с партнерами по ЕС. Подобные действия в ряде случаев негативно отражаются на эффективности ОПБО, как это имело место при решении Нидерландов об отказе от тяжелой бронированной техники в 2011 г.

Взаимодействие в рамках двусторонних соглашений может оказывать как позитивное влияние на ОПБО (бельгийско-голландской сотрудничество, касающееся единого командования ВМС двух стран в военное время), так и нести риск подрыва этой политики.

Отдельные многосторонние соглашения заключаются и реализуются членами ЕС, исходя из географической или культурной близости, взаимного доверия или наличия общих угроз.

В ряде случаев создаются и коалиции для конкретной задачи (Ad hoc coalitions).Такая тенденция набирает силу в Европе, например,вследствие нежелания стран-участниц вести боевые действия, по крайней мере, до тех пор, пока США не надавят на них. Неудивительно, что в НАТО создание коалиций для выполнения конкретной задачи обычно инициируется Вашингтоном для оказания оперативной поддержки, как это было в случае с авиаударами по объектам «Исламского государства» в Ираке.

Все же разработанная в 2003 г. Европейская стратегия безопасности, по мнению ряда экспертов ЕС,показала свою эффективность в разрешении кризисных ситуаций в разных частях мира. В документе были выделены следующие глобальные проблемы или угрозы безопасности ЕС: распространение оружия массового поражения, терроризм и организованная преступность, региональные конфликты, развал государств. Обстоятельствами, влияющими на безопасность и стабильность в Европе, были названы распространение атак в кибернетических системах; необходимость обеспечения энергобезопасности стран-членов ЕС; изменение климата [9].

С учетом расширения спектра угроз, а также изменения политической ситуации на континенте, на Ближнем Востоке и в Африке, Европейский союз поручил Высокому представителю ЕС по иностранным делам и политике безопасности Ф. Могерини разработать новую стратегию безопасности, которая должна быть представлена в июне 2016 г. Необходимость новой стратегии обосновывается тем, что угрозы приближаются к границам ЕС, а порой и вызревают внутри него. Подтверждением этому являются теракты в Париже (ноябрь 2015 г.) и Брюсселе (март 2016 г.), т.е. в столицах стран-основательниц ЕС. Учитывается и конфликтогенность ситуации на Украине, ухудшение отношений с Россией. Серьезным испытанием для ОПБО стал и приток более миллиона беженцев, их адаптация и инкультурация.

С 2003 г. ЕС осуществил более 30 антикризисных операций, которые, по мнению ряда экспертов, увенчались успехом. Однако такие военные операции, как «Конкордия» (в Македонии по урегулированию кризиса, инициированного албанскими националистами в 2001 г.) или «Алтея» (в Боснии и Герцоговине в 2004 г.) проходили в сотрудничестве с ООН (по решению Совета Безопасности ООН) и с использованием ресурсов НАТО. Имела успех и военно-морская операция «Аталанта» в Аденском заливе и прилегающих водах против сомалийских пиратов [1]. Названные операции носили, прежде всего,гуманитарный характер и проводились в форме гражданских операций по поддержанию мира, некоторые их них были незначительными по масштабу.

Защита внешних границ ес

Операции по охране внешних границ представляют для ЕС серьезную проблему. По крайней мере, у Брюсселя нет детализированной стратегии или документа, регламентирующего решение этой задачи. Существенным препятствием является и несогласованность действий стран. Можно констатировать противоречие между повышением значимости ОПБО и снижением интереса государств-членов к участию в этой политике. Как считает Дэниел Кеохейн, ответственный редактор журнала «European Geostrategy», в основе этой проблемы лежат четыре причины [4].

Среди членов ЕС нет согласия относительно политических приоритетов, путей выхода из миграционного кризиса и стабилизации еврозоны. До террористических атак в Париже в 2015 г. и в Брюсселе в 2016 г. европейцы довольно осторожно относились к перспективе военных интервенций в другие страны, особенно с учетом негативного опыта боевых действий стран в Афганистане, Ираке и Ливии. К тому же миссии за границами ЕС оказались довольно затратными, что повлекло за собой сокращение бюджетов на оборону и уменьшение контингента европейских военнослужащих за рубежом.

Европейские страны придерживаются различных стратегий. Правительства одних стран больше сконцентрированы на вопросах территориальной обороны, другие — на экспедиционных операциях. Только Франции и Великобритании удается успешно совмещать и то, и другое, но даже они испытывают трудности из-за ограниченности ресурсов. В связи с кризисом на Украине различия в позициях усугубилась. Страны, воспринимающие Россию как агрессора, начали апеллировать к положению Уставу НАТО о защите территории стран-членов Альянса. Европейские страны, занимающие другой «полюс мнения»,полагают, что операции за пределами ЕС являются неотъемлемой частью внешней и оборонной политики Союза и направлены на его защиту.

Проявились разные подходы относительно региональной направленности ОПБО. Одни видят угрозу в России, другие концентрируются на угрозах, исходящих с Ближнего Востока и Северной Африки. Так, в 57-страничной оборонной стратегии Польши 2014 г. есть только одно упоминание Ближнего Востока, в итальянской «Белой книгой по вопросам обороны» 2015 г. приоритетным определен регион Средиземноморья. Вместе с тем не все страны, чей внешнеполитический вектор направлен на Юг, ориентируются на проекцию силы вовне. Так, Греция в последние годы практически не участвовала в международных операциях.

Имеются существенные расхождения внутри «большой тройки» (Франция, Германия и Великобритания), выплаты которых составляют 2/3 оборонного бюджета ЕС. В последние годы Германия сдержанно использовала вооруженные силы за рубежом, Великобритания весьма неохотно проводила военные операции в рамках ЕС, а Франция занимала промежуточную позицию (что частично объясняет то, почему она иногда действовала в одиночку). При этом британская, французская и немецкая оборонная политика все-таки имеет тенденцию к сближению. Так, каждая из стран выразила намерение увеличить расходы на оборону, объясняя это кризисными явлениями безопасности Европы. Сближение позиций осложняется возможностью выход Великобритании из ЕС.

С 2014 г. произошли существенные изменения в политическом ландшафте как внутри ЕС, так и за его пределами, и проблемы безопасности и обороны не являются исключением. В течение приблизительно 20 последних лет происходило сокращение военных расходов, особенно после 2008 г. (см. рисунок).

В 2015-2016 гг. средства, выделяемые на оборону, вырастут во всех европейских странах, кроме четырех: Италии (планирует стабильный бюджет в номинальном выражении), Греции (находится под жестким давлением Брюсселя из-за высокого государственного долга), Люксембурга (объем оборонного бюджета в номинальном исчислении достаточно мал), Швеции (собирается увеличить расходы на оборону в 2016-2019 гг.) [6].

Рис. Соотношение бюджета, затрачиваемого на оборону между регионами Европы (2007-2014 гг., в % от 2007 г.)
Рис. Соотношение бюджета, затрачиваемого на оборону между регионами Европы (2007-2014 гг., в % от 2007 г.)

Сценарии развития ситуации вокруг европы

Эксперты рассматривают три базовых сценария реакции европейских стран на изменение внешней среды [3]:

Первый сценарий. Поддержание статус-кво— вариант развития событий, при котором в долгосрочной перспективе не произойдет существенного нарушения или подрыва жизненно важных или стратегических интересов ЕС. В рамках этого сценария террористические акты и массовые волнения не воспринимаются как факторы, угрожающие существованию государств, неприкосновенности границ или благосостоянию граждан.

  • Северная Европа: Дания, Эстония, Финляндия, Латвия, Литва, Швеция.
  • Восточная Европа: Чехия, Венгрия, Польша, Румыния, Словакия.
  • Южная Европа: Болгария, Хорватия, Кипр, Греция, Италия, Мальта, Португалия, Словения, Испания.
  • Западная Европа: Австрия, Бельгия, Франция, Германия, Ирландия, Люксембург, Нидерланды, Великобритания.

Второй сценарий предполагает, что страны ЕС будут реагировать преимущественно с помощью политических средств. В итоге события 2014 г. не воспринимаются как экзистенциальный вызов для стран-членов ЕС, поэтому они в принципе не влияют на военные расходы. Однако эти события рассматриваются как угроза стратегическим интересам, что может привести и к политическим изменениям. Страны подают сигналы о намерении выступить против снижения расходов на оборону. Подобные действия рассматриваются скорее как политические заявления, а не реальное увеличение бюджета на оборону, то есть может не отразиться на военной сфере страны. Получается, что предшествующие этим действиям события заставили ряд стран сосредоточиться, сделать определенные выводы и серьезнее отнестись к вопросам обороны.

Третий сценарий строится на том, что в 2014 г. произошел радикальный перелом (game-changer), который в перспективе окажет существенное влияние как на политическую, так и на военную сферу европейских стран. Ухудшение обстановки в плане безопасности воспринимается как угроза стратегическим и жизненным интересам, что является стимулом к более активному использованию политического и военного инструментария.

Стоит отметить, что в марте 2016 г. состоялось заседание министров иностранных дел стран- членов ЕС с целью обсуждения ситуации в Ливии, Иране, на Ближнем Востоке и перспектив развития отношений с Россией. Относительно Ливии была еще раз подчеркнута важность формирования правительства национального согласия, которое было бы в состоянии обеспечить безопасность и стабильность в стране. ЕС, в свою очередь, выразил готовность предоставить гуманитарную и иные виды помощи правительству ас-Сараджа.

Ф. Могерини заявила и о переоценке отношений с Россией, результатом чего явилось утверждение пяти принципов, принятых 28 странами-членами единогласно: 1) полная реализация Минских соглашений; 2) поддержка Евросоюзом восточных партнеров и других соседей (Украины, Белоруссии, Молдавии, Армении, Азербайджана и Грузии); 3) обеспечение устойчивости ЕС в сфере энергетической безопасности и противодействие «гибридным угрозам»; 4) сотрудничество с Россией по отдельным вопросам (Иран, Сирия, Ближний Восток, Северная Корея, миграция, терроризм, климатические изменения и т.д.); 5) поддержка гражданского общества в России. Чиновница подчеркнула, что отношения с Россией рассматривались министрами вне контекста санкций. Вопрос санкций будет обсуждаться на саммите ЕС в июне 2016 г., при этом их продление не будет носить характер автоматизма, а будет обсуждаться министрами и главами государств стран-членов ЕС [2; 5].

Оценки и перспективы

ОПБО, созданная странами-членами ЕС для коллективных действий, так и не стала для них общим приоритетом. Отсутствие единого четкого формата сотрудничества в рамках урегулирования кризисов приводит к разновекторности проводимойполитики, подрыву основных принципов ОПБО. Заключаемые странами одно- и многосторонние соглашения для урегулирования той или иной проблемы расходятся с общей стратегией ОПБО, что существенно затрудняет ее реализацию.

Изменение военно-политической обстановки в Северной Африке, на Ближнем Востоке и в Восточной Европе привело к расширению спектра угроз для ЕС. Сложившаяся ситуация побуждает к переосмыслению вопросов безопасности внутри ЕС. Ситуация осложняется массовым наплывом мигрантов. На повестку дня вновь встает вопрос обеспечения безопасности европейских граждан, чья вера в способность властей контролировать ситуацию была подорвана террористическими атаками в центре Европы. Сложность в согласовании единой миграционной политики представляет собой один из вызовов политики безопасности ЕС.

В настоящее время ОПБО характеризуется отсутствием единства. Это проявляется в отсутствии единого подхода к проведению совместных операций (в результате внутреннего раскола на страны, подчеркивающие важность территориальной обороны, и страны, выступающие за проведение экспедиционных операций для обеспечения безопасности ЕС), а также в разнице в региональных приоритетах.

Отсутствие общего подхода к выстраиванию отношений с Россией. В целом страны-члены ЕС придерживаются санкционного курса (хотя и здесь периодически наблюдаются отступления от «генеральной линии»), однако единая позиция относительно перспектив партнерства с Россией остается дискуссионным вопросом. Так, восточноевропейские (Польша) и балтийские страны рассматривают Россию как возможного противника, готового нарушить их территориальную целостность. Страны же Центральной Европы не считают эту проблему приоритетной и не видят в России потенциальной угрозы. Камнем преткновения в отношениях с Россией остается конфликт на Украине. Россия рассматривается как один из основных партнеров ЕС, однако при этом для Брюсселя приобретает особое значение вопрос снижения энергетической зависимости от «восточного соседа», а также защиты от потенциальных «гибридных угроз».

ЕС признал необходимость выработки новой стратегии обеспечения безопасности и обороны. Помимо необходимости формулирования единого подхода к кризисному урегулированию и практике проведения военных и гражданских операций существует необходимость регламентации проведения совместных военных операций. ЕС имеет определенный опыт в сфере мирного урегулирования конфликтов, однако его достижения в военной сфере являются достаточно скромными, несмотря на положительные оценки. При этом операции военного типа в основном проводились в сотрудничестве с международными организациями, в частности, с НАТО.Однако ЕС встал перед необходимостью проведения самостоятельной политики безопасности и обороны, позволяющей выйти за рамки рекомендаций со стороны Вашингтона и стать самостоятельным игроком. Характерно, что происходит существенное повышение странами ЕС расходов на безопасность и оборону. Как известно, до 2016 г. указанные расходы постоянно снижались, а численность вооруженных сил стран ЕС — сокращалась.

Список использованой литературы

  1. Европейская интеграция: учебник / под ред. О.В. Буториной. - М.: Издательский Дом «Деловая литература», 2011. - С. 229-253.
  2. ЕС принял пять принципов построения отношений с Россией // ТАСС. 2016, 14 марта. [Электронный ресурс] URL: http://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/2738040 (дата обращения 17.04.2016).
  3. De France O. Defence budgets in Europe: Downturn or U-turn? Brief Issue 12, 2015. // EU Institute for Security Studies. [Электронный ресурс] URL: http://www.iss.europa.eu/publications/detail/article/defence-budgets-in-europe-downturn- or-u-turn/ (дата обращения 17.04.2016).
  4. Keohane D. The paradox of EU defence policy. European Geostrategy. 2016, March 9th. [Электронныйресурс] URL: http:// www.europeangeostrategy.org/2016/03/the-paradox-of-eu-defence-policy/ (датаобращения 17.04.2016).
  5. Lybia, Russia, Iran & Middle East dominate Foreign Affairs Council // European Union External Action. 2016, 14 March. [Электронный ресурс] URL: http://eeas.europa.eu/top_stories/2016/140316 (дата обращения 17.04.2016).
  6. Marrone A., De France O., Fattibene D. Defence Budgets and Cooperation in Europe: Developments, Trends and Drivers. January, 2016. 41 p. [Электронный ресурс] URL: // http://www.iris-france.org/wp-content/uploads/2016/02/pma_report. pdf (дата обращения 17.04.2016).
  7. Missiroli A. Towards an EU Global Strategy: Background, process, references // EU Institute for Security Studies, 2015. 158 p. [Электронный ресурс] URL: http://www.iss.europa.eu/uploads/media/Towards_an_EU_Global_Strategy.pdf (дата обращения 17.04.2016).
  8. More Union in European Defence: Report of a CESP Task Force // Centre for European Policy Studies. Brussels. February 2015. 26 p. [Электронный ресурс] URL: https://www.ceps.eu/system/files/TFonEuropeanDefence.pdf (дата обращения 17.04.2016).
  9. Report on the Implementation of European Security Strategy: Providing Security in a Changing World. Brussels. 2008, 11 December. [Электронный ресурс] URL: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/ reports/104630.pdf (дата обращения 17.04.2016).
Категория
Автор
В.К. Белозёров
Автор 2
О.В. Агафонова

Добавить комментарий

Простой текст

  • HTML-теги не обрабатываются и показываются как обычный текст
  • Строки и абзацы переносятся автоматически.
  • Адреса веб-страниц и email-адреса преобразовываются в ссылки автоматически.