Дилеммы формирования и реализации общей политики безопасности и обороны европейского союза

Интересы интеграции стран Евросоюза и формирования этой организации как одного центров мировой политики предполагают проведение общей политики безопасности и обороны.При этом ситуация, складывающаяся в настоящее время в сфере европейской безопасности, отличается сложностью и неоднозначностью. Внутри Евросоюза в связи с формированием и реализацией общей политики безопасности и обороны (ОПБО) возникли существенные противоречия и обозначились различные подходы. Безусловно, их необходимо принимать во внимание при оценке военно-политического потенциала ЕС и перспектив развития ОПБО. Интересы же обеспечения национальной безопасности Российской Федерации требуют компетентного подхода к выстраиванию отношений с Европой и институтами коллективной безопасности на континенте.

Региональные приоритеты европейской опбо

Анализ показывает, что в настоящее время Европейский союз в процессе разработки и реализации ОПБО исходит из необходимости приоритетного сотрудничества с пятью макрорегионами [7, 124-125].

  • Европейский регион. Европейский союз настаивает на продолжении реформ на Западных Балканах, в Турции и в восточноевропейских странах и готов им содействовать посредством политики интеграции и ассоциации. ЕС стремится развивать сотрудничество с Турцией по вопросам, представляющим обоюдный интерес; укреплять стабильность государственных институтов в Восточной Европе, развивать сотрудничество с Российской Федерацией.
  • Северная Африка и Ближний Восток. Руководство Евросоюз асчитает необходимым реагировать на любые вызовы своему Югу, совершенствуя при этом инструментарий реагирования. При этом необходимое внимание уделяется гуманитарным кризисам, выявлению причин их возникновения и воздействию на них.
  • Африка. ЕС заявляет о способности оказать помощь Африке в раскрытии ее потенциала. Одновременно разрабатывается ряд мер в области миграционной политики, укрепляются связи с ООН, Африканским союзом и другими партнерами для обеспечения безопасности на континенте. предпринимаются и меры экономического характера.
  • Атлантический регион. ЕС видит необходимость в укреплении связей с НАТО, в заключении торгового и инвестиционного партнерства (ТТИП).Немаловажным представляется усиление сотрудничества с Латинской Америкой и Карибским регионом.
  • Азия. ЕС намерен поддерживать сотрудничество с Азией, в том числе посредством выработки общих приемлемых подходов к урегулированию конфликтов.

Стратегии, механизмы и институты европейской опбо

В последние годы проявились четыре типа взаимодействия стран-членов ЕС в сфере ОПБО [7; 8]:

Односторонние действия. Отдельные страны реализуют свое право действовать вне рамок ОПБО и без координации с партнерами по ЕС. Подобные действия в ряде случаев негативно отражаются на эффективности ОПБО, как это имело место при решении Нидерландов об отказе от тяжелой бронированной техники в 2011 г.

Взаимодействие в рамках двусторонних соглашений может оказывать как позитивное влияние на ОПБО (бельгийско-голландской сотрудничество, касающееся единого командования ВМС двух стран в военное время), так и нести риск подрыва этой политики.

Отдельные многосторонние соглашения заключаются и реализуются членами ЕС, исходя из географической или культурной близости, взаимного доверия или наличия общих угроз.

В ряде случаев создаются и коалиции для конкретной задачи (Ad hoc coalitions).Такая тенденция набирает силу в Европе, например,вследствие нежелания стран-участниц вести боевые действия, по крайней мере, до тех пор, пока США не надавят на них. Неудивительно, что в НАТО создание коалиций для выполнения конкретной задачи обычно инициируется Вашингтоном для оказания оперативной поддержки, как это было в случае с авиаударами по объектам «Исламского государства» в Ираке.

Все же разработанная в 2003 г. Европейская стратегия безопасности, по мнению ряда экспертов ЕС,показала свою эффективность в разрешении кризисных ситуаций в разных частях мира. В документе были выделены следующие глобальные проблемы или угрозы безопасности ЕС: распространение оружия массового поражения, терроризм и организованная преступность, региональные конфликты, развал государств. Обстоятельствами, влияющими на безопасность и стабильность в Европе, были названы распространение атак в кибернетических системах; необходимость обеспечения энергобезопасности стран-членов ЕС; изменение климата [9].

С учетом расширения спектра угроз, а также изменения политической ситуации на континенте, на Ближнем Востоке и в Африке, Европейский союз поручил Высокому представителю ЕС по иностранным делам и политике безопасности Ф. Могерини разработать новую стратегию безопасности, которая должна быть представлена в июне 2016 г. Необходимость новой стратегии обосновывается тем, что угрозы приближаются к границам ЕС, а порой и вызревают внутри него. Подтверждением этому являются теракты в Париже (ноябрь 2015 г.) и Брюсселе (март 2016 г.), т.е. в столицах стран-основательниц ЕС. Учитывается и конфликтогенность ситуации на Украине, ухудшение отношений с Россией. Серьезным испытанием для ОПБО стал и приток более миллиона беженцев, их адаптация и инкультурация.

С 2003 г. ЕС осуществил более 30 антикризисных операций, которые, по мнению ряда экспертов, увенчались успехом. Однако такие военные операции, как «Конкордия» (в Македонии по урегулированию кризиса, инициированного албанскими националистами в 2001 г.) или «Алтея» (в Боснии и Герцоговине в 2004 г.) проходили в сотрудничестве с ООН (по решению Совета Безопасности ООН) и с использованием ресурсов НАТО. Имела успех и военно-морская операция «Аталанта» в Аденском заливе и прилегающих водах против сомалийских пиратов [1]. Названные операции носили, прежде всего,гуманитарный характер и проводились в форме гражданских операций по поддержанию мира, некоторые их них были незначительными по масштабу.

Защита внешних границ ес

Операции по охране внешних границ представляют для ЕС серьезную проблему. По крайней мере, у Брюсселя нет детализированной стратегии или документа, регламентирующего решение этой задачи. Существенным препятствием является и несогласованность действий стран. Можно констатировать противоречие между повышением значимости ОПБО и снижением интереса государств-членов к участию в этой политике. Как считает Дэниел Кеохейн, ответственный редактор журнала «European Geostrategy», в основе этой проблемы лежат четыре причины [4].

Среди членов ЕС нет согласия относительно политических приоритетов, путей выхода из миграционного кризиса и стабилизации еврозоны. До террористических атак в Париже в 2015 г. и в Брюсселе в 2016 г. европейцы довольно осторожно относились к перспективе военных интервенций в другие страны, особенно с учетом негативного опыта боевых действий стран в Афганистане, Ираке и Ливии. К тому же миссии за границами ЕС оказались довольно затратными, что повлекло за собой сокращение бюджетов на оборону и уменьшение контингента европейских военнослужащих за рубежом.

Европейские страны придерживаются различных стратегий. Правительства одних стран больше сконцентрированы на вопросах территориальной обороны, другие — на экспедиционных операциях. Только Франции и Великобритании удается успешно совмещать и то, и другое, но даже они испытывают трудности из-за ограниченности ресурсов. В связи с кризисом на Украине различия в позициях усугубилась. Страны, воспринимающие Россию как агрессора, начали апеллировать к положению Уставу НАТО о защите территории стран-членов Альянса. Европейские страны, занимающие другой «полюс мнения»,полагают, что операции за пределами ЕС являются неотъемлемой частью внешней и оборонной политики Союза и направлены на его защиту.

Проявились разные подходы относительно региональной направленности ОПБО. Одни видят угрозу в России, другие концентрируются на угрозах, исходящих с Ближнего Востока и Северной Африки. Так, в 57-страничной оборонной стратегии Польши 2014 г. есть только одно упоминание Ближнего Востока, в итальянской «Белой книгой по вопросам обороны» 2015 г. приоритетным определен регион Средиземноморья. Вместе с тем не все страны, чей внешнеполитический вектор направлен на Юг, ориентируются на проекцию силы вовне. Так, Греция в последние годы практически не участвовала в международных операциях.

Имеются существенные расхождения внутри «большой тройки» (Франция, Германия и Великобритания), выплаты которых составляют 2/3 оборонного бюджета ЕС. В последние годы Германия сдержанно использовала вооруженные силы за рубежом, Великобритания весьма неохотно проводила военные операции в рамках ЕС, а Франция занимала промежуточную позицию (что частично объясняет то, почему она иногда действовала в одиночку). При этом британская, французская и немецкая оборонная политика все-таки имеет тенденцию к сближению. Так, каждая из стран выразила намерение увеличить расходы на оборону, объясняя это кризисными явлениями безопасности Европы. Сближение позиций осложняется возможностью выход Великобритании из ЕС.

С 2014 г. произошли существенные изменения в политическом ландшафте как внутри ЕС, так и за его пределами, и проблемы безопасности и обороны не являются исключением. В течение приблизительно 20 последних лет происходило сокращение военных расходов, особенно после 2008 г. (см. рисунок).

В 2015-2016 гг. средства, выделяемые на оборону, вырастут во всех европейских странах, кроме четырех: Италии (планирует стабильный бюджет в номинальном выражении), Греции (находится под жестким давлением Брюсселя из-за высокого государственного долга), Люксембурга (объем оборонного бюджета в номинальном исчислении достаточно мал), Швеции (собирается увеличить расходы на оборону в 2016-2019 гг.) [6].

Рис. Соотношение бюджета, затрачиваемого на оборону между регионами Европы (2007-2014 гг., в % от 2007 г.)
Рис. Соотношение бюджета, затрачиваемого на оборону между регионами Европы (2007-2014 гг., в % от 2007 г.)

Сценарии развития ситуации вокруг европы

Эксперты рассматривают три базовых сценария реакции европейских стран на изменение внешней среды [3]:

Первый сценарий. Поддержание статус-кво— вариант развития событий, при котором в долгосрочной перспективе не произойдет существенного нарушения или подрыва жизненно важных или стратегических интересов ЕС. В рамках этого сценария террористические акты и массовые волнения не воспринимаются как факторы, угрожающие существованию государств, неприкосновенности границ или благосостоянию граждан.

  • Северная Европа: Дания, Эстония, Финляндия, Латвия, Литва, Швеция.
  • Восточная Европа: Чехия, Венгрия, Польша, Румыния, Словакия.
  • Южная Европа: Болгария, Хорватия, Кипр, Греция, Италия, Мальта, Португалия, Словения, Испания.
  • Западная Европа: Австрия, Бельгия, Франция, Германия, Ирландия, Люксембург, Нидерланды, Великобритания.

Второй сценарий предполагает, что страны ЕС будут реагировать преимущественно с помощью политических средств. В итоге события 2014 г. не воспринимаются как экзистенциальный вызов для стран-членов ЕС, поэтому они в принципе не влияют на военные расходы. Однако эти события рассматриваются как угроза стратегическим интересам, что может привести и к политическим изменениям. Страны подают сигналы о намерении выступить против снижения расходов на оборону. Подобные действия рассматриваются скорее как политические заявления, а не реальное увеличение бюджета на оборону, то есть может не отразиться на военной сфере страны. Получается, что предшествующие этим действиям события заставили ряд стран сосредоточиться, сделать определенные выводы и серьезнее отнестись к вопросам обороны.

Третий сценарий строится на том, что в 2014 г. произошел радикальный перелом (game-changer), который в перспективе окажет существенное влияние как на политическую, так и на военную сферу европейских стран. Ухудшение обстановки в плане безопасности воспринимается как угроза стратегическим и жизненным интересам, что является стимулом к более активному использованию политического и военного инструментария.

Стоит отметить, что в марте 2016 г. состоялось заседание министров иностранных дел стран- членов ЕС с целью обсуждения ситуации в Ливии, Иране, на Ближнем Востоке и перспектив развития отношений с Россией. Относительно Ливии была еще раз подчеркнута важность формирования правительства национального согласия, которое было бы в состоянии обеспечить безопасность и стабильность в стране. ЕС, в свою очередь, выразил готовность предоставить гуманитарную и иные виды помощи правительству ас-Сараджа.

Ф. Могерини заявила и о переоценке отношений с Россией, результатом чего явилось утверждение пяти принципов, принятых 28 странами-членами единогласно: 1) полная реализация Минских соглашений; 2) поддержка Евросоюзом восточных партнеров и других соседей (Украины, Белоруссии, Молдавии, Армении, Азербайджана и Грузии); 3) обеспечение устойчивости ЕС в сфере энергетической безопасности и противодействие «гибридным угрозам»; 4) сотрудничество с Россией по отдельным вопросам (Иран, Сирия, Ближний Восток, Северная Корея, миграция, терроризм, климатические изменения и т.д.); 5) поддержка гражданского общества в России. Чиновница подчеркнула, что отношения с Россией рассматривались министрами вне контекста санкций. Вопрос санкций будет обсуждаться на саммите ЕС в июне 2016 г., при этом их продление не будет носить характер автоматизма, а будет обсуждаться министрами и главами государств стран-членов ЕС [2; 5].

Оценки и перспективы

ОПБО, созданная странами-членами ЕС для коллективных действий, так и не стала для них общим приоритетом. Отсутствие единого четкого формата сотрудничества в рамках урегулирования кризисов приводит к разновекторности проводимойполитики, подрыву основных принципов ОПБО. Заключаемые странами одно- и многосторонние соглашения для урегулирования той или иной проблемы расходятся с общей стратегией ОПБО, что существенно затрудняет ее реализацию.

Изменение военно-политической обстановки в Северной Африке, на Ближнем Востоке и в Восточной Европе привело к расширению спектра угроз для ЕС. Сложившаяся ситуация побуждает к переосмыслению вопросов безопасности внутри ЕС. Ситуация осложняется массовым наплывом мигрантов. На повестку дня вновь встает вопрос обеспечения безопасности европейских граждан, чья вера в способность властей контролировать ситуацию была подорвана террористическими атаками в центре Европы. Сложность в согласовании единой миграционной политики представляет собой один из вызовов политики безопасности ЕС.

В настоящее время ОПБО характеризуется отсутствием единства. Это проявляется в отсутствии единого подхода к проведению совместных операций (в результате внутреннего раскола на страны, подчеркивающие важность территориальной обороны, и страны, выступающие за проведение экспедиционных операций для обеспечения безопасности ЕС), а также в разнице в региональных приоритетах.

Отсутствие общего подхода к выстраиванию отношений с Россией. В целом страны-члены ЕС придерживаются санкционного курса (хотя и здесь периодически наблюдаются отступления от «генеральной линии»), однако единая позиция относительно перспектив партнерства с Россией остается дискуссионным вопросом. Так, восточноевропейские (Польша) и балтийские страны рассматривают Россию как возможного противника, готового нарушить их территориальную целостность. Страны же Центральной Европы не считают эту проблему приоритетной и не видят в России потенциальной угрозы. Камнем преткновения в отношениях с Россией остается конфликт на Украине. Россия рассматривается как один из основных партнеров ЕС, однако при этом для Брюсселя приобретает особое значение вопрос снижения энергетической зависимости от «восточного соседа», а также защиты от потенциальных «гибридных угроз».

ЕС признал необходимость выработки новой стратегии обеспечения безопасности и обороны. Помимо необходимости формулирования единого подхода к кризисному урегулированию и практике проведения военных и гражданских операций существует необходимость регламентации проведения совместных военных операций. ЕС имеет определенный опыт в сфере мирного урегулирования конфликтов, однако его достижения в военной сфере являются достаточно скромными, несмотря на положительные оценки. При этом операции военного типа в основном проводились в сотрудничестве с международными организациями, в частности, с НАТО.Однако ЕС встал перед необходимостью проведения самостоятельной политики безопасности и обороны, позволяющей выйти за рамки рекомендаций со стороны Вашингтона и стать самостоятельным игроком. Характерно, что происходит существенное повышение странами ЕС расходов на безопасность и оборону. Как известно, до 2016 г. указанные расходы постоянно снижались, а численность вооруженных сил стран ЕС — сокращалась.

Список использованой литературы

  1. Европейская интеграция: учебник / под ред. О.В. Буториной. - М.: Издательский Дом «Деловая литература», 2011. - С. 229-253.
  2. ЕС принял пять принципов построения отношений с Россией // ТАСС. 2016, 14 марта. [Электронный ресурс] URL: http://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/2738040 (дата обращения 17.04.2016).
  3. De France O. Defence budgets in Europe: Downturn or U-turn? Brief Issue 12, 2015. // EU Institute for Security Studies. [Электронный ресурс] URL: http://www.iss.europa.eu/publications/detail/article/defence-budgets-in-europe-downturn- or-u-turn/ (дата обращения 17.04.2016).
  4. Keohane D. The paradox of EU defence policy. European Geostrategy. 2016, March 9th. [Электронныйресурс] URL: http:// www.europeangeostrategy.org/2016/03/the-paradox-of-eu-defence-policy/ (датаобращения 17.04.2016).
  5. Lybia, Russia, Iran & Middle East dominate Foreign Affairs Council // European Union External Action. 2016, 14 March. [Электронный ресурс] URL: http://eeas.europa.eu/top_stories/2016/140316 (дата обращения 17.04.2016).
  6. Marrone A., De France O., Fattibene D. Defence Budgets and Cooperation in Europe: Developments, Trends and Drivers. January, 2016. 41 p. [Электронный ресурс] URL: // http://www.iris-france.org/wp-content/uploads/2016/02/pma_report. pdf (дата обращения 17.04.2016).
  7. Missiroli A. Towards an EU Global Strategy: Background, process, references // EU Institute for Security Studies, 2015. 158 p. [Электронный ресурс] URL: http://www.iss.europa.eu/uploads/media/Towards_an_EU_Global_Strategy.pdf (дата обращения 17.04.2016).
  8. More Union in European Defence: Report of a CESP Task Force // Centre for European Policy Studies. Brussels. February 2015. 26 p. [Электронный ресурс] URL: https://www.ceps.eu/system/files/TFonEuropeanDefence.pdf (дата обращения 17.04.2016).
  9. Report on the Implementation of European Security Strategy: Providing Security in a Changing World. Brussels. 2008, 11 December. [Электронный ресурс] URL: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/ reports/104630.pdf (дата обращения 17.04.2016).
Автор
В. К. Белозёров
Автор 2
О. В. Агафонова
Аннотация
В статье содержится оценка состояния и перспектив выработки и реализации общей политики безопасности и обороны (ОПБО) Европейского союза в современных условиях. Излагаются факторы, определяющие направленность ОПБО. Выделяются региональные приоритеты ОПБО, характеризуются ее стратегии, механизмы и институты. Показаны проблемы защиты внешних границ ЕС и сценарии развития ситуации близ Европы. Делаются выводы о перспективах ОПБО.
Название на английском
Dillemas in forming and implementation of the common security and defence policy of the european union
Summary
The condition of the Common Security and Defence Policy (CSDP) of the European Union and perspectives of its implementation in contemporary realities were analysed in the following article. The authors conducted the estimation of determinant factors of the activity of CSPD, its regional priorities, strategies, mechanisms and institutions. Problems in protection of EU borders and scenarios of possible development of the situation near European borders were revealed. The authors made conclusions on further perspectives of CSDP.
Категория

Добавить комментарий